PIGRUGari buruzko Carmen Tirado irakaslearen ponentzia sarean dago

Atalak: Dokumentuak, Errausketa, Gipuzkoa, Plangintza, Zubieta

2007ko uztailean Donostiako Zuzenbide fakultateko “Conflicto Ambiental” seminarioak aditu batzuk bildu zituen Gipuzkoako hondakinen plan nagusia (PGRUG) aztertzeko. Horien artean mintzatu zen Carmen Tirado Zaragozako fakultateko irakaslea. Ikuspegi juridikotik aztertu zuen gaia, Espainia eta Europako legedien argitan. Aipatu erakundeak bere webgunean ipini du PDF formatoan ikusgai eta hemen ere bildu dugu.
EL PIGRUG DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA NORMATIVA COMUNITARIA.

LA INCINERACIÓN COMO UNO DE LOS MEDIOS DE GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS.

Carmen Tirado Robles. Profesora Titular de Derecho internacional público.

Voy a dividir mi ponencia en dos partes, la primera dedicada a la adecuación al Derecho comunitario del Plan Integral de Gestión de Residuos Urbanos de Guipúzcoa y la segunda, a estudiar concretamente la adecuación al Derecho comunitario de la solución de las incineradoras en Guipúzcoa.

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Pasando a la primera parte, hay que empezar diciendo que el día 17 de diciembre de 2002 la Diputación Foral de Guipúzcoa aprobó definitivamente el Plan Integral de Gestión de Residuos Urbanos de Guipúzcoa 2002-2016 (PIGRUG). Un documento muy cuidado, elaborado por expertos economistas, juristas y científicos, con multitud de datos estadísticos, cuadros, diagramas, etc. que dan testimonio de la importancia que el tema merece para la esta provincia y su futuro.

El Plan establece los objetivos esenciales para los próximos quince años: reducir el ritmo de crecimiento de los residuos, duplicar el reciclaje, multiplicar por quince el compostaje, recuperar la energía presente en las basuras no aprovechables y eliminar el vertido directo. A partir de 2005 se inicia la fase de desarrollo e implantación del PIGRUG, que se materializa en la ejecución de 5 programas, relacionados con los cinco objetivos propuestos:

– Prevención,
– Reciclaje,
– Compostaje,
– Valorización energética y
– Eliminación en vertedero.

Esta es una clasificación que implica un orden de mayor a menor índice de protección del medio ambiente, al menos en las preferencias comunitarias, y en esto es de señalar que el PIGRUR sigue fielmente lo marcado por la Unión Europea.

Efectivamente, el Derecho comunitario agrupa las tareas de gestión de los residuos urbanos prefiriendo en todo caso la prevención de la generación, entendida como reducción y reutilización de residuos que supone un menor incremento de generación final de los mismos. La segunda opción sería el reciclaje/compostaje, con la existencia de puntos limpios, contenedores específicos para cartón, papel y vidrio, plantas de clasificación y de compostaje, potenciación de la biometanización; en tercer lugar tendríamos la valorización energética o no, y, por último, la eliminación.

Esta jerarquía se establecía ya en el V Programa de acción comunitario en materia de medio ambiente, continúa en el VI, actualmente vigente, y ha sido recogida también en la Estrategia comunitaria para la gestión de residuos de 1989 y en la de 1996 (vigente en el momento de elaboración del PIGRUG), en la que se establecen tres categorías de actividades para dicha gestión: prevención, valorización y eliminación, señalando a su vez dentro de estas categorías, ciertas preferencias:

– “… debería(n) aplicarse en función de la mejor solución desde un punto de vista ambiental que tenga presente los costes económicos y sociales.”
– En segundo lugar, y en lo que se refiere a la valorización “…la Comisión considera generalmente que debería darse preferencia, siempre que sea una solución aceptable desde el punto de vista del medio ambiente, a la valorización de materiales sobre la valorización energética. En efecto, el reciclado supone la separación de los residuos en origen y la participación de los usuarios finales y de los consumidores en la cadena de la gestión de residuos, con lo que se incrementa su nivel de conciencia de la necesidad de reducir la producción de residuos. Por otra parte se considera que las estrategias energéticas que dependen del suministro de residuos no deberían perjudicar a los principios de prevención y valorización de material.”
– En tercer lugar, y con relación a la eliminación, el apartado 53 señala que: “En principio, el vertido de residuos debería considerarse la última y la peor solución, ya que tiene un impacto negativo para el medio ambiente, máxime si se tienen en cuenta sus efectos a largo plazo”.
– Para continuar en ese mismo apartado explicitando que: “… en las estrategias sobre gestión de residuos, procurará evitarse el vertido y, de no ser posible, se reducirá al máximo la cantidad de residuos destinados al vertedero, especialmente mediante operaciones de 2
prevención de residuos y valorización”. Y terminar con “A medio plazo, la Comisión considera que sólo deberían aceptarse en los vertederos los residuos no valorizables y los residuos inertes”. El problema en el momento en que se aprobó el PIGRUG era que el 80% de los residuos domiciliarios tenían como destino final el vertedero, es decir, de todas las opciones posibles, la peor.

Concretamente, las ultimas directivas comunitarias en materia de gestión de residuos tienden a eliminar esta práctica o, al menos, a que sólo terminen en vertedero los residuos que hayan recibido un tratamiento previo.

La Estrategia comunitaria sobre residuos actualmente vigente data del año 2003, cuando el Plan se había adoptado ya (Hacia una estrategia temática para la prevención y el reciclado de residuos» COM (2003) 301 final, DO C 76 de 25.3.2004), documento que también hace referencia a las tres categorías: prevención, reciclado y eliminación y que, como los anteriores documentos comunitarias hace hincapié en la necesidad de utilizar la prevención y el reciclado frente a la incineración y los vertederos.

Seguiré haciendo referencia a las preferencias comunitarias en materia de gestión de residuos al hablar del tema de las incineradoras. Hay que tener en cuenta que para el PIGRUG, son residuos urbanos los residuos domiciliarios (RD), los residuos industriales, comerciales e institucionales asimilables a urbanos (RICIA) y los lodos de depuradora (LD). En cuanto a esta consideración, podríamos decir que el Plan se ajusta a la normativa internacional y a las tradiciones de los Estados miembros y de otros situados “en nuestra esfera de desarrollo” (me refiero sobre todo a la tradición anglosajona que dice que los residuos urbanos son los residuos municipales formados por residuos domiciliarios, residuos industriales, comerciales e institucionales y residuos de construcción o demolición).

En relación con la normativa comunitaria cabe resaltar la Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos que define los Residuos Municipales como “los residuos domésticos y de otro tipo que, por su naturaleza o su composición, puedan asimilarse a los residuos domésticos.” Además esta Directiva clasifica los residuos, aunque sea indirectamente, en función del tipo de vertedero en residuos peligrosos, residuos no peligrosos y residuos inertes.

Realmente, en la legislación comunitaria el término “residuos urbanos” es muy poco utilizada y, cuando se utiliza se suele hablar de Residuos urbanos y domésticos, como si fueran algo diferente, o de residuos urbanos y lodos de depuradora, o residuos urbanos e industriales… por lo que la clasificación que sigue el Plan, aunque desde luego no es contraria a la legislación comunitaria, no sigue formalmente la clasificación utilizada por este ordenamiento.

En el Derecho comunitario realmente se suelen establecer categorías de residuos por su origen, como hace la Directiva marco sobre residuos, que en su anexo I establece una lista: -1 Residuos de producción o de consumo no especificados a continuación
-2 Productos que no respondan a las normas
-3 Productos caducados
-4 Materias que se hayan vertido por accidente, que se hayan perdido o que hayan sufrido cualquier otro incidente, con inclusión del material, del equipo, etc., contaminado a causa del incidente en cuestión
-5 Materias contaminadas o ensuciadas a causa de actividades voluntarias (por ejemplo, residuos de operaciones de limpieza, materiales de embalaje, contenedores, etc.)
-6 Elementos inutilizables (por ejemplo, baterías fuera de uso, catalizadores gastados, etc.)
-7 Sustancias que hayan pasado a ser inutilizables (por ejemplo, ácidos contaminados, disolventes contaminados, sales de temple agotadas, etc.)
-8 Residuos de procesos industriales (por ejemplo, escorias, posos de destilación, etc.)
-9 Residuos de procesos anticontaminación (por ejemplo, barros de lavado de gas, polvo de filtros de aire, filtros gastados, etc.)
-10 Residuos de mecanización/acabado (por ejemplo, virutas de torneado o fresado, etc.)
-11 Residuos de extracción y preparación de materias primas (por ejemplo, residuos de explotación minera o petrolera, etc.)
-12 Materia contaminada (por ejemplo, aceite contaminado con PCB, etc.)
-13 Toda materia, sustancia o producto cuya utilización esté prohibida por la ley
-14 Productos que no son de utilidad o que ya no tienen utilidad para el poseedor (por ejemplo, artículos desechados por la agricultura, los hogares, las oficinas, los almacenes, los talleres, etc.)
-15 Materias, sustancias o productos contaminados procedentes de actividades de regeneración de terrenos
-16 Toda sustancia, materia o producto que no esté incluido en las categorías anteriores.

La Estrategia temática de 2003 habla de los diferentes flujos de residuos, es decir, se fija en su origen, y uno de los flujos son los residuos sólidos urbanos: “Los residuos sóldos urbanos (RSU) suelen recibir mayor atención de los responsables políticos, en parte porque su recogida y tratamiento es normalmente competencia de las autoridades públicas. Sin embargo, los RSU no son el flujo más importante ni el más problemático desde el punto de vista ambiental. Por ejemplo, la basura doméstica (que constituye la mayor parte de los RSU) contiene tan sólo el 1% de los residuos peligrosos, mientras que el sector industrial produce más del 75% de esta clase de residuos. La AEMA calcula que los RSU representan alrededor de una sexta parte de la producción comunitaria de residuos. Actualmente se calcula que la producción de RSU alcanza una media de 550 kg per cápita en la UE. Esta cifra se compara con la media comunitaria de 1985, que era de 300 kg per cápita aproximadamente. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) calcula que la producción de RSU en su región aumentará un 43% entre 1995 y 2020, hasta alcanzar los 640 kg per capital”.

Por último, el Plan se ajusta a la normativa nacional, concretamente, la Ley 10/1998, de 21 de Abril, de Residuos, define los “Residuos Urbanos (RU) o Municipales (RM)” como los: los generados en los domicilios particulares, comercios, oficinas y servicios, así como todos aquellos que no tengan la calificación de peligrosos y que por su naturaleza o composición puedan asimilarse a los producidos en los anteriores lugares o actividades. Tendrán también la consideración de residuos urbanos los siguientes: residuos procedentes de la limpieza de vías públicas, zonas verdes, áreas recreativas y playas; animales domésticos muertos, así como muebles, enseres y vehículos abandonados y residuos y escombros procedentes de obras menores de construcción y reparación domiciliaria.

Así, en el Plan se adopta una clasificación homogénea con las clasificaciones internacionales, europeas y nacionales para este tipo de residuos. Efectivamente, el concepto de residuo urbano es diferente en los distintos Estados miembros. En consecuencia y ante esta dificultad, ha sido necesario un trabajo de homologación de los diferentes conceptos abarcados por las definiciones, con el objeto de hacer comparables las distintas magnitudes. El estándar elegido ha sido la definición de la Ley 10/98 de Residuos y lo que considera como tales el Plan Nacional de Residuos Urbanos (2000-2006), que coincide con el de la mayoría de los Estados miembros. Respecto a los plazos fijados para el cumplimiento de los objetivos, el PIGRUG toma sus plazos de los establecidos en la legislación comunitaria: Se subdivide el horizonte temporal previsto en la Directiva relativa al vertido de residuos, 2002-2016, en los subperíodos previstos en la misma para el cumplimiento de las exigencias de vertido relativas a la materia orgánica biodegradable. Esta es una opción pues los plazos parecen razonables y el objetivo de 2016 también, sin embargo, la elección de los plazos de esta Directiva y no otros pueden crear confusión, pues es una norma exclusivamente dirigida al vertido de residuos, mientras que el Plan es un documento mucho más amplio en sus objetivos y en los modos de gestión de los residuos, puesto que quiere contemplar las cinco opciones que hemos comentado ya, no sólo el vertido que, como hemos señalado, es la peor opción de las posibles. También el Plan se fija concretamente en la Directiva de vertederos para la clasificación de los residuos, por lo que creemos que esta visión no es la más acertada de las posibles, aunque sea perfectamente admisible. Se establecen en concreto los siguientes subperíodos: 2002-2006, 2007-2009 y 2010- 2016. Esto permitirá abordar el desarrollo y control del Plan Integral en períodos de tiempo más cortos, la realización de proyecciones mucho más afinadas, con la posibilidad de contrastarlas con la realidad y, finalmente, la evaluación y revisión del propio Plan Integral en esas fechas intermedias. Estamos pues, actualmente, en el comienzo del segundo de los tres subperíodos intermedios, por lo que la Diputación foral ya ha presentado los resultados del primer subperíodo que, en principio, parecen bastante positivos: A este respecto, diversos documentos de la Diputación foral dedicados al seguimiento de los objetivos del PIGRUG, señalan que los objetivos propuestos en el Plan se están cumpliendo a un ritmo muy adecuado, incluso con adelanto en ciertos sectores: El reciclaje de los residuos domiciliarios en 2005 alcanzó las 50.442 t/a, lo que supone el 48% del total de 104.564 t/a recicladas previstas por el PIGRUG para el 2016.

Por tanto, en el primer subperíodo ya se ha cumplido aproximadamente la mitad de la tarea propuesta para el 2016. En porcentajes, el reciclaje/compostaje de residuos domiciliarios se situó en 2005 en el 17,7% frente a un objetivo del 37,5%; mientras que los residuos industriales con el 67% del total reciclados y compostados superan el objetivo del 55% fijado por el PIGRUG para el 2016. En total, los residuos urbanos reciclados/compostados en 2005 alcanzaron el 35,3% del total de los generados frente a un objetivo del PIGRUG del 45,1%. Por ello, se puede decir que si en el primer subperíodo el cumplimiento de objetivos ha alcanzado estas metas vamos por buen camino, al menos en esta primera aproximación. Por otra parte, el PIGRUG no establece sin más una sola solución para la gestión de residuos urbanos en Guipúzcoa sino que plantea 3 posibilidades, todas ellas, con independencia de sus características singulares, contemplan una serie de líneas de actuación comunes, tanto en prevención como en reciclaje y compostaje de la basura recogida selectivamente. El factor diferencial de las distintas alternativas consiste en que la primera incluye el pretratamiento mecánicobiológico (PMB), es decir: adelantar e inducir en el exterior de forma controlada, los procesos de biodegradación que tienen lugar en el vertedero, destinando la fracción no biodegradable a la incineración. La tercera alternativa, por su parte, está basada en el destino de los residuos no reciclables, ni compostables, a la incineración con recuperación de energía. En el caso de la segunda alternativa, se realiza una combinación de las soluciones planteadas en la primera y la tercera, destinando una fracción de los residuos al PMB y otra a la incineración con recuperación de energía. El Plan, entre las tres alternativas elige como más adecuada la tercera, que se caracteriza por los siguientes elementos: – El compostaje de la materia orgánica biodegradable recogida selectivamente. – El reciclaje de los materiales contenidos en los residuos recogidos selectivamente, así como de los rechazos del resto de tratamientos incluidas las escorias de la incineración con recuperación de energía.
– La incineración con recuperación de energía de los lodos de EDAR desecados al 85% generados por la Mancomunidad de Txingudi y por la Mancomunidad de Aguas del Añarbe, de los lodos de EDAR deshidratados al 28% generados en el Consorcio de Aguas de Gipuzkoa, de los residuos primarios recogidos en masa en todo Gipuzkoa, así como de los rechazos con poder calorífico del resto de tratamientos.
– El vertido de los residuos secundarios procedentes del resto de tratamientos incluidas las cenizas inertes procedentes de la incineración con recuperación de energía.

La Alternativa 3 se subdivide a su vez en tres subvariantes en función de que la incineración con recuperación de energía se realice en una única planta para todo Gipuzkoa (Alternativa 3.1.), en dos plantas (Alternativa 3.2.) o en tres plantas (Alternativa 3.3.) y las razones que se argumentan para elegir esta alternativa frente a las otras posibles son las siguientes:
– Valoriza un mayor porcentaje de residuos primarios y secundarios, concretamente un 96% del total.
– Vierte menor cantidad de residuos secundarios. Sólo se destinará a vertido el 4% de los residuos.
– Tiene un menor índice de manipulación de residuos que el resto de las opciones estudiadas y, por tanto, es más eficaz desde el punto de vista ambiental y económico.
– Las infraestructuras previstas requieren menos superficie que las de las alternativas restantes.
– Al verter menos residuos, se alarga la vida de los actuales vertederos.
– Requiere inversiones menores (con ahorros de hasta 50 millones de euros frente a otras opciones) y, en consecuencia, los costes de tratamiento son inferiores, llegando en algunos casos a ahorros cercanos al 100%.
– Todas las ventajas mencionadas no suponen un mayor impacto ambiental, tal y como demuestra el Análisis de Ciclo de Vida comparativo de las diferentes alternativas. A nuestro entender, el Plan elige la opción que más se apoya en la incineración por lo que, en principio y a pesar de los aspectos positivos contemplados en esta alternativa, nos parece poco conforme con el Derecho comunitario y su principio de jerarquía antes mencionado y conocido por todos.

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Habiendo introducido aquí el tema de la incineración, voy a pasar a la segunda parte de mi intervención, centrada en las incineradoras de Guipúzcoa, es decir, voy a hacer referencia a lo que el Plan denomina valorización energética de los residuos, denominación incorrecta pero conforme con los diferentes planes nacionales sobre el mismo tema, tanto en el Plan nacional vigente al redactar el PIGRUG como en el actualmente vigente, para 2007-2015 se habla de la incineración como valorización energética, pero realmente, el Tribunal de Justicia de Luxemburgo lo considera eliminación, es decir, la peor solución de las posibles (vid. conclusiones de 2003 del Tribunal de Justicia de la UE, del Asunto C-458/00. Según éste la quema de residuos en incineradoras, incluso las que tiene una recuperación de energía, han de ser consideradas Plantas de eliminación de residuos y por lo tanto esta tecnología ha de equipararse al vertido en la jerarquía europea. “… una operación de incineración determinada constituye eliminación si ese es su objetivo principal, aunque se dé una recuperación incidental de energía…”)(1).

También el Parlamento Europeo se ha manifestado en el sentido de que la incineración debe englobarse dentro de los sistemas de eliminación y no como valorización energética (vid. el pleno de 13 de febrero de 2006, el Parlamento Europeo, donde se votó que la incineración de residuos fuese considerada eliminación, dentro del debate sobre la revisión de la Directiva Marco de Residuos). Pues bien, de acuerdo con esta doctrina, creemos que no resulta acertada la idea de que las plantas incineradoras de Guipúzcoa (la existentes o las proyectadas) puedan calificarse como dirigidas a efectuar operaciones de valorización, puesto que, dado que su objetivo principal es eliminar los residuos, seria mas adecuado que fuesen incardinadas en la categoría de eliminación de residuos. Las consecuencias de este presupuesto afectan, por un lado, a la cuestión del traslado de residuos de un Estado a otro, pero también atañen, por otro lado, al cumplimiento de los objetivos comunitarios en materia de gestión de residuos y a las previsiones, en este sentido, del PIGRUG, en el que se enmarca la estrategia de incineración propuesta como una estrategia de valorización, hecho que debería corregirse, reajustando a este cambio la totalidad de los objetivos propuestos por el Plan.

Como se sabe, la incineración es uno de los procesos térmicos que pueden aplicarse en el tratamiento de los residuos sólidos urbanos para disminuir su cantidad y aprovechar la energía que contienen. Actualmente la incineración debe contemplarse como uno de los posibles elementos que configuran los sistemas de gestión integrada de los residuos sólidos. En estos sistemas debe procederse a la reducción de la generación de residuos, a la recuperación de los materiales reciclables y finalmente al tratamiento y eliminación de los residuos inevitables y no reciclables.

Es en esta última etapa donde la incineración compite con otros procesos térmicos o biológicos como tratamiento previo al vertido de los residuos no reciclables en el terreno. Esta solución para la gestión de los residuos urbanos despierta varias preocupaciones: medioambientales, económicas y para la salud humana, sobre todo. – En lo que respecta a los aspectos medioambientales que causan mayor preocupación son las emisiones atmosféricas, especialmente las dioxinas y furanos, y las escorias y cenizas formadas. La heterogeneidad de los materiales a tratar y los niveles de emisión impuestos por las normas legales han obligado a desarrollar o adaptar unas tecnologías específicas para este proceso. Las disposiciones y normas legales que limitan las emisiones de las incineradoras son cada vez más estrictas de modo que para conseguir su cumplimiento ha sido necesario desarrollar nuevas tecnologías para el sistema de combustión y para el sistema de depuración de gases. La producción de CO2 y de gases del efecto invernadero provocan un conflicto con el Protocolo de Kioto. Por ello, las incineradoras no pueden ser, desde luego, la única alternativa posible al importante y complejo problema de la gestión integral de residuos y advierto que la alternativa elegida en el Plan cuenta en gran medida con esta posibilidad como mejor manera de gestionar los residuos. Según datos del Ministerio de Medio Ambiente de 2005, en toda España se incineraron más de 1.500.000 toneladas de residuos, correspondiendo 89.000 toneladas al País Vasco, que no alcanza los niveles de incineración de la Comunidad Autónoma que más incinera, que es Cataluña, más de 700.000 toneladas. Según este mismo informe, las únicas opciones que se contemplaban en el 2005 en este Comunidad Autónoma eran la incineración y el vertedero, es decir, las menos preferidas por las normas comunitarias. No había plantas de compostaje ni otras opciones y, además, la incineradora de Bilbao (Zabalgarbi), según el Ministerio de Medio Ambiente, era la única que no informaba sobre su sistema de depuración de gases y había funcionado, desde su apertura, con abundantes problemas e incluso ha paralizado su actividad en diversas ocasiones. A finales de 2006 en España existían 11 incineradoras en funcionamiento en 7 Comunidades Autónomas (Mallorca, Tenerife, Girona, Lleida, Tarragona, 2 en Barcelona, Coruña, Bilbao, Madrid y Melilla) y una en proyecto en Donosti. En 2005, estas instalaciones quemaron cerca de 1,8 millones de toneladas de residuos. Aragón y Andalucía no cuentan con esta opción de tratamiento y Cataluña parece orientarse hacia la 11
eliminación de las incineradoras existentes. Hay previstas una incineradora en Ceuta y otra en San Sebastián, proyectos que han despertado una gran oposición popular.

– Los aspectos socioeconómicos ponen de manifiesto que se requieren elevadas inversiones, grandes costes de operación. Los elevados costes de los sistemas de depuración de humos (pueden alcanzar hasta un 70-80% de la inversión total) y de gestión de las escorias y cenizas suponen un incremento importante del coste de tratamiento por incineración de los residuos, haciendo inviables las instalaciones de pequeño tamaño, muy frecuentes en el pasado. En consecuencia, es un criterio comúnmente admitido actualmente el que la capacidad mínima de una incineradora debe ser del orden de las 50.000 toneladas anuales y, preferiblemente, del orden de las 150.000 toneladas anuales, capaz de atender a una población superior en su caso a los 300.000 habitantes. Esto también implica mayores niveles de contaminación, lógicamente. Concretamente, la incineradora existente en Bilbao implicó una inversión de más de 150 millones de euros y la futura incineradora en San Sebastián se llevaría alrededor del 75% del presupuesto del PIGRUG.

– La salud humana: dado que las dioxinas y furanos que se producen en los procesos de incineración son contaminantes estables y persistentes y que al no eliminarse tienden a acumularse y a generar toxicidad con dosis bajas, podríamos decir que el concepto de niveles de seguridad carece de sentido. No hay niveles que puedan ser considerados como seguros. El 80% de las dioxinas que nos afectan son consumidas en productos de origen animal como parte de la cadena alimenticia. La Unión Europea establece, como orientación para consumo humano, no rebasar cantidades de dioxinas de 1 picogramo (billonésima parte de un gramo) por kilo de peso corporal al día. Esta forma de medir la cantidad de dioxinas, en términos de consumo diario, o semanal, señala el importante riesgo de acumulación. Mas de 1200 científicos, profesionales de la salud y del medio ambiente y de la enseñanza, de diversas instituciones europeas, de la Unión Europea y de la Organización de Naciones Unidas, sin intereses en las grandes inversiones que las incineradoras conllevan, se han pronunciado sin ninguna ambigüedad acerca de los efectos nocivos de las incineradoras sobre el medio ambiente y sobre la mortalidad y morbilidad poblacional, presionando a los gobiernos y exigiendo el cumplimiento del los compromisos firmados en el Convenio de Estocolmo. Hay soluciones alternativas, pero requieren la voluntad industrial y política de acometerlas. ¿Cuál es la situación actual de la incineración en España?

Los defensores de la incineración argumentan, a fecha de hoy, que la contaminación generada por las incineradoras es cosa del pasado, que hay una normativa muy estricta, que hace falta aceptar todas las posibilidades tecnológicas, que tenemos un gran y grave problema con la cantidad de basura que producimos y que hace falta ser responsables y maduros porque en Europa queman la basura. El mayor debate alrededor de la incineración de residuos urbanos ha estado centrado en las emisiones de dioxinas. La Comisión Europea ya señaló en 1992 que no existe ningún método seguro para garantizar que se respete el límite legal. Sirva de ejemplo la incineradora de Madrid.

Los análisis oficiales del Ayuntamiento de Madrid siempre han dado resultados que sitúan las emisiones de dioxinas y furanos muy por debajo del límite legal. Sin embargo, la Comunidad de Madrid midió emisiones que superan este límite en un 1480% (diciembre 2000). Este tipo de niveles de emisiones de dioxinas ha sido habitual en Europa hasta hace menos de 6 años. La situación ha cambiado con la mejora de las instalaciones, las nuevas tecnologías de control de la combustión y, muy especialmente, con el tratamiento de los gases emitidos. De hecho, la combinación de las mejoras tecnológicas en el reactor y en el tratamiento de los gases han conseguido reducciones espectaculares en las emisiones atmosféricas de dioxinas y otros contaminantes. Pero los sistemas de reducción de emisiones atmosféricas no hacen desaparecer las dioxinas, sino que las desplazan a otros flujos de residuos de la incineradora. Es decir, se concentran en las cenizas volantes y las escorias. Por tanto, el problema se desplaza a la gestión de estas cenizas y escorias que igualmente acabarán en el medio ambiente. En 2004 entró en vigor el Convenio de Estocolmo sobre los llamados contaminantes orgánicos persistentes (COP). Este Convenio tiene como objetivo eliminar estos contaminantes de forma segura. Inicialmente, las partes firmantes se han puesto de acuerdo para eliminar 12 sustancias prioritarias, la llamada “docena sucia”. Dentro de esta docena hay algunas sustancias que se generan de forma no intencionada como las dioxinas y los furanos. Además, ha habido un interés de todos los defensores de la incineración de centrar el debate en este tema, cuando el problema es de mayor envergadura. Por las chimeneas de las incineradoras se emiten más de 200 sustancias químicas potencialmente peligrosas, que sí se liberan a la atmósfera y para las que no existen medidas paliativas o de seguimiento. En el PIGRUG, la gestión final de los residuos se centra en la construcción de un número indeterminado de incineradoras, variando sólo el número de plantas. Actualmente, el proyecto es de dos incineradoras, una en Txingudi y otra en San Sebastián.

Conclusión: en todas las CC.AA existe una tasa de eliminación bastante elevada, sobre todo porque aqu se pone en evidencia que los residuos que se generan no se aprovechan de ninguna forma. Los residuos eliminados son los que acaban en vertederos controlados, incontrolados, los incinerados y el rechazo de las plantas de compost. Si tenemos como referencia que casi el 80% en peso de los residuos sólidos urbanos es susceptible de ser separado y reciclado nos encontramos con una realidad que demuestra que ninguna CC.AA está adoptando medidas que permitan la reincorporación de los materiales a los ciclos de producción o de la Naturaleza. Aunque ninguna Comunidad Autónoma “apruebe la asignatura” del aprovechamiento de residuos hay que destacar que las que peor lo hacen son Canarias y Ceuta que eliminan más del 95% de sus residuos sólidos urbanos. Andalucia, Asturias, Baleares, Castilla-La Mancha, Extremadura, La Rioja y Mellilla eliminan más del 90%. La Comunidad Autónoma que menos elimina es Cantabria teniendo aún así una tasa de eliminación del 78,43%.

En el año 2003, la recogida selectiva sigue siendo anecdótica en España. Sólo cinco CC.AA superan el 10% de recogida selectiva y tres recogen selectivamente menos del 5% (Canarias, Ceuta y Extremadura). A esto hay que añadir que la recogida selectiva no es en sí un tratamiento y no implica el reciclado total de los residuos recogidos. El porcentaje de reciclado es mucho menor, pero carecemos de datos para calcularlo. A pesar de que casi la mitad de las basuras es materia orgánica que podría compostarse, la realidad muestra el desinterés por esta opción. En 2003, trece CCAA desviaban residuos a compostaje, pero sólo en dos el compost producido representa más del 5% de sus basuras (Valencia y Murcia). ¿Qué exige el Derecho comunitario respecto a las incineradoras? Como se sabe, existe una Directiva comunitaria en materia de incineración de residuos (2000/76) que se adoptó en diciembre del año 2000 y que es citada en el PIGRUG. Según esta norma, la incineración de residuos peligrosos o no peligrosos puede producir emisiones de sustancias que contaminan la atmósfera, el agua y el suelo y tienen efectos nocivos para la salud de las personas.

Así, la Directiva sustituye a otras más antiguas colmando las lagunas que había e integrando en la legislación vigente los avances técnicos en materia de control de las emisiones de los procedimientos de incineración y asegurar el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por la Comunidad en materia de reducción de la contaminación, en particular los compromisos relativos al establecimiento de valores límite para las emisiones de dioxinas, mercurio y polvo ocasionadas por la incineración de residuos (protocolos firmados en 1998 en el marco del Convenio de la Comisión Económica de las Naciones Unidas sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a
larga distancia).

La Directiva se basa en un planteamiento integrado: a los valores límite actualizados para las emisiones atmosféricas se añaden los límites correspondientes a los vertidos en el agua. A diferencia de las Directivas anteriores, esta Directiva se aplica no sólo a las instalaciones destinadas a la incineración de residuos («Instalaciones de incineración especializadas»), sino también a las instalaciones de «coincineración» (instalaciones que tienen como objetivo fundamental producir energía o productos materiales y que utilizan residuos como combustible habitual o complementario, que reciben tratamiento térmico para su eliminación). Quedan excluidas del ámbito de aplicación de la Directiva las instalaciones experimentales que tienen por objeto mejorar el proceso de incineración y que tratan menos de 50 toneladas de residuos al año, así como las instalaciones que tratan únicamente los residuos vegetales, de madera, corcho, los radioactivos,etc. El sistema que establece implica que todas estas instalaciones deberán disponer de una autorización. La autorización, concedida por una autoridad competente, debe enumerar las categorías y cantidades de residuos peligrosos y no peligrosos que pueden tratarse, la capacidad de incineración o de coincineración de la instalación y los procedimientos de muestreo y medición que van a utilizarse y los operadores deben estar perfectamente informados de todo el proceso y de sus riesgos. El calor generado durante el proceso de incineración deberá recuperarse en la medida de lo posible (se prevé como temperatura mínima exigible la de 850º). Se establecen también unos valores límite para las emisiones atmosféricas tanto en la incineración como en la coincineración. Todas las aguas utilizadas y vertidas, resultantes de la depuración de los gases de escape, deben ser objeto de autorización. La autorización garantizará que se respeten los valores límite de emisión indicados en el Anexo IV de la Directiva. Las aguas de lluvia o las resultantes de operaciones de lucha contra incendios se recogerán y analizarán antes del vertido. Los residuos del proceso de incineración deben reducirse al mínimo y reciclarse en la medida de lo posible. Al transportar residuos secos deben tomarse precauciones para evitar su dispersión en el medio ambiente. Deben efectuarse pruebas para establecer las características físicas y químicas de los residuos, así como su potencial contaminante. La Directiva prevé la instalación obligatoria de sistemas de medición que permitan vigilar los parámetros y los límites de emisión pertinentes. Las emisiones al aire y el agua estarán sujetas a mediciones periódicas con arreglo al Anexo III y al artículo 11 de la Directiva.

Las solicitudes de autorización para nuevas instalaciones deben estar a disposición del público para que pueda presentar observaciones antes de que la autoridad competente tome una decisión. Antes del 31 de diciembre de 2008 la Comisión debe presentar al Parlamento Europeo y al Consejo un informe sobre la aplicación de la Directiva, los avances logrados en el control de emisiones y la experiencia en la gestión de residuos. Se elaborarán también otros informes sobre la aplicación de la Directiva. A pesar del establecimiento de estos estándares, hay que decir que, según datos de la Comisión, en un país como Francia, con niveles de cumplimiento de la normativa medioambiental similares a los españoles, el 75% de las incineradoras incumplían los niveles de emisión permitidos.

En España la Directiva ha sido transpuesta mediante Real Decreto que regula la incineración de residuos (RD 653/2003), norma que ha sido ya denunciada a la Comisión por colectivos ecologistas por incumplimiento del Derecho comunitario. CASO DE JAPÓN: Tomemos como el extremo inverso a España, con sólo 11 incineradoras, el caso de Japón, país mucho más pequeño que España en extensión pero mucho más poblado: en Japón hay más de 1800 incineradoras. Los que ponen este ejemplo de país muy desarrollado que utiliza el sistema de incineración para la gestión de residuos urbanos se olvidan de comentar tres aspectos, que son los siguientes: En primer lugar, Japón es un país con una legislación medioambiental con un alto nivel de exigencia, equiparable e incluso superior a los estándares europeos y, además, la contaminación de determinados ámbitos, concretamente el agua y el aire está perseguido penalmente, bien mediante sanciones privativas de libertad mediante leyes penales “en blanco”, lo que se llama punibilidad directa, bien mediante procedimientos que se inician como administrativos y que pueden concluir allí, o bien llegar a la vía penal, por medio de un procedimiento llamado de “directriz administrativa” o de punibilidad indirecta. Además, en la ley sobre contaminación japonesa, por el contrario a lo que existe en el Código penal, mediante el artículo 5, se establece una presunción de autoría que invierte la carga de la prueba en contra del principio in dubio pro reo. Con ella, cumplidas las premisas que establece el artículo 5, la Ley presume la relación causa-efecto entre la liberación de las sustancias nocivas y la producción del riesgo para la salud o la vida humanas. En segundo lugar, es un país que ha renunciado a la posibilidad de la eliminación por vertedero, ante la falta de espacio.
En tercer lugar, que el desarrollo en Japón de la industria del reciclaje y la recogida selectiva hacen de Japón el país a la cabeza en este tipo de tareas. Aún así, en Japón, la presión popular ha hecho cerrar más de 500 incineradoras en años recientes (Es famoso en Japón el caso de la denuncia formulada contra el gobierno de la prefectura de Saitama por tolerar la incineración por quema abierta de residuos que los denunciantes consideraban generadora de contaminación por dioxinas en la localidad de Tokorozawa).

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Conclusiones finales

El Plan integral toma en cuenta formalmente los planteamientos comunitarios a la hora de planificar las actuaciones a realizar y en particular la necesidad de reducir al mínimo el vertido de residuos y de recuperar el máximo de materiales y de energía contenida en los RU como vía para proteger el medio ambiente y no malgastar los recursos naturales no renovables dentro de una estrategia de desarrollo sostenible. En este sentido, el vertido de residuos deberá considerarse la última de las opciones a adoptar, por lo que se reducirá al máximo la cantidad de residuos destinados a vertedero y se circunscribirá a los residuos para los que no exista otra posibilidad de recuperación, en línea con los planteamientos comunitarios que consideran que, a medio plazo, sólo deberían aceptarse en los vertederos los residuos no valorizables y los residuos inertes. En resumen, y de acuerdo con los principios básicos desarrollados por la Unión Europea y la normativa estatal y autonómica que de ellos se deriva, se propugna una gestión sostenible de residuos, basada en el diseño de un Sistema de Gestión Integral, mediante la aplicación flexible de la jerarquía de opciones, en que la prevención es el objetivo prioritario, seguido de la reutilización, reciclaje incluido el compostaje, el aprovechamiento energético y vertido de la fracción no valorizable. En la práctica, como hemos visto, la opción que se perfila es la gestión de residuos tomando como base la incineración, parece que en dos plantas al menos y, en este sentido, hay que apuntar que el hecho de tener más de una planta incineradora no implica que el sistema de gestión mejore ambientalmente hablando y que, al revés, los costes económicos y sociales se multiplican.

Esto no es conforme con la opción que ha decidido adoptar la Unión Europea, más si tenemos en cuenta que la incineración no es un medio de valorización energética sino de eliminación, asimilable entonces al vertedero, es decir, la pero opción de las posibles.

Además, el hecho de optar por la incineradora no elimina la opción del vertedero, ya que las cenizas y las escorias resultantes han de ser gestionadas convenientemente Sin embargo y para terminar con los aspectos positivos del PIGRUG se incluyen y se potencian también el reciclaje y el compostaje, que eran modos de gestión, sobre todo el compostaje, prácticamente inexistentes hasta la adopción del Plan, concretamente se proponen los mismos objetivos que en el Plan Nacional de Residuos Urbanos 2000-2006, en este aspecto es realista el objetivo ya que se habla en todo momento de recuperación, de recuperación para reciclaje o de separación para reciclaje en la medida que se quiere indicar que no todas las cantidades de residuos recogidas de manera selectiva o separada son reciclables al cien por cien, ya que siempre habrá errores en la separación en origen en los domicilios y por tanto cantidades de residuos no reclamadas en cada contenedor, o no todos los residuos recogidos serán técnicamente reciclables, etc. pero todos los RD procedentes de todas las recogidas, serán sometidos a operaciones de reciclaje, de compostaje o a otros tratamientos que aseguren el vertido cero de los residuos primarios crudos. San

Sebastián, julio de 2007

(1) Concretamente, la sentencia de 13 de febrero, dictada en el asunto C 458/00 (Comisión contra Luxemburgo) resulta especialmente ilustrativa de esta noción. En este asunto, Luxemburgo se oponía a un traslado de residuos desde su territorio hacia Francia, donde dichos residuos debían ser incinerados, concretamente, en una planta incineradora de Estrasburgo. Para ello Luxemburgo se amparaba en que dichos residuos iban a ser objeto de una operación de eliminación. La Comisión se opone a esta objeción, con el argumento de que la incineración produciría una recuperación de energía, de tal manera que una proporción sustancial de la energía contenida en los residuos seria utilizada. El Tribunal desestima las razones de la Comisión y otorga la razón a Luxemburgo, al considerar que el principal objetivo de la incineradora no era la recuperación de energía, sino la eliminación de los residuos, por lo cual debía ser considerada como una instalación destinada primariamente a la eliminación. De acuerdo con el punto R1 del Anexo IIB de la Decisión de la Comisión 96/350/CE de 24 de mayo de 1996 -que reemplazo los Anexos IIA y IIB, incorporados por la Directiva 91/156/CEE de modificación de la Directiva 75/442/CEE, de residuos-, Luxemburgo, podía entonces oponerse al traslado de dichos residuos fuera de su territorio, con este fin. La doctrina del TJUE sobre esta cuestión queda expresada, en síntesis, en dicha sentencia de 13 de febrero de 2003, de la manera siguiente: (…), resulta tanto del articulo 3, apartado 1, letra b), de la Directiva (Directiva 1875/442/CEE, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Decisión 96/350/CE de la Comisión), como de su cuarto considerando que la característica esencial de una operación de valorización de residuos reside en el hecho de que su finalidad principal es que los residuos puedan desempeñar una función útil, sustituyendo el uso de otros materiales que hubieran debido emplearse para desempeñar este cometido, lo que permite preservar los recursos naturales.) La combustión de residuos constituye, por tanto, una operación de valorización, cuando su objetivo principal es que los residuos puedan desempeñar una función útil, como medio de generar energía, sustituyendo el uso de una fuente primaria que habría debido usarse para desempeñar esa función. (…) La objeción que estas autoridades formularon se basa, por consiguiente, en la consideración de que el objetivo principal de la operación controvertida es la eliminación de residuos, consideración que constituye motivo adecuado para oponerse a que se califique de operación de valorización el traslado de residuos a esta instalación. En efecto, no puede considerarse que el traslado de residuos para su incineración en una instalación de tratamiento concebida para la eliminación de los residuos tenga como objetivo principal la valorización de residuos, aun cuando durante su incineración se proceda a la recuperación total o parcial del calor producido por la combustión. Ciertamente, tal recuperación de energía es conforme con el objetivo perseguido por la Directiva de preservar las fuentes naturales. No obstante, cuando la recuperación del calor producido por la combustión constituye únicamente un efecto secundario de una operación cuya finalidad principal es la eliminación de residuos, no puede poner en entredicho la calificación de esta operación como operación de eliminación. El TJUE viene a señalar, por tanto, que no cabe calificar la incineración de residuos como una operación de valorización, cuando su principal finalidad es eliminar los residuos, por mas que se recupere el calor o la energía de dicho proceso de incineración. Las conclusiones del abogado general F.G. Jacobs presentadas el 26 de septiembre de 2002, en este mismo asunto, y en las que se funda el fallo del Tribunal, ilustran perfectamente esta idea, cuando señala que para verificar si estamos ante una operación de valorización o de simple eliminación de residuos es preciso formular la siguiente pregunta: (…) el factor decisivo es si los residuos son utilizados con un objetivo adecuado: si los residuos no fueran idóneos para una determinada operación, .se llevaría a cabo pese a ello dicha operación, utilizando otro material? En el caso de residuos que van a incinerarse en una planta creada con este fin, la respuesta a dicha pregunta es claramente negativa: a falta de residuos disponibles, no tendría lugar la incineración. En estas circunstancias, no seria correcto describir dicha operación como valorización solo porque cuando hay residuos y son incinerados, el calor generado mediante esta operación es utilizado, total o parcialmente, para generar energía. Ello no implica por si mismo que la finalidad principal de la incineración sea la utilización de los residuos como combustible o como otro medio para generar energía. Por todo ello, el concepto de”objetivo principal” puede considerarse un criterio de aplicación general, del que los epígrafes D10 y R 1 constituyen aplicaciones especificas.